編者按：
2018年8月14日財(cái)政部官網(wǎng)政策發(fā)布的窗口上發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)綜〔2018〕42號(hào)），于是乎各個(gè)網(wǎng)站以及朋友圈紛紛轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)綜〔2018〕42號(hào)文。近日，中建政研信息咨詢中心大項(xiàng)目中心副總經(jīng)理霍曉亮對(duì)這一政策進(jìn)行了解讀。
作者：中建政研信息咨詢中心大項(xiàng)目中心副總經(jīng)理 霍曉亮
財(cái)綜〔2018〕42號(hào)文最為醒目的一點(diǎn)是，探索完善培育第三方機(jī)構(gòu)的政策措施，引導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)提高服務(wù)能力和管理水平。結(jié)合政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享，充分利用現(xiàn)有第三方機(jī)構(gòu)庫(kù)組織開(kāi)展評(píng)價(jià)工作。明確由第三方機(jī)構(gòu)組織開(kāi)展評(píng)價(jià)工作，彰顯第三方機(jī)構(gòu)做績(jī)效評(píng)價(jià)的重要地位。
那么，績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象是什么？
很明確，績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象是政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目。那么什么是政府購(gòu)買服務(wù)呢？在這里必須重申一下什么是政府購(gòu)買服務(wù)，因?yàn)楹芏嗳耸堋敦?cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）的影響，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)有錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)禁止的是利用虛假的政府購(gòu)買服務(wù)合同和不規(guī)范的政府購(gòu)買服務(wù)違規(guī)舉債，變相舉債，文件不是禁止政府購(gòu)買服務(wù)本身。文中規(guī)定：地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，不得通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)向金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺(tái)公司等企業(yè)融資。
根據(jù)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）定義：“政府購(gòu)買服務(wù)是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。”明確兩點(diǎn)：第一，先有政府預(yù)算，才有政府購(gòu)買服務(wù)行為。政府購(gòu)買服務(wù)是有政府預(yù)算的，而非舉債行為。第二，PPP項(xiàng)目不在政府購(gòu)買服務(wù)范疇內(nèi)。
財(cái)綜〔2018〕42號(hào)文所針對(duì)的政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)，是不包括PPP項(xiàng)目的，有些人過(guò)度解讀，認(rèn)為PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)同樣適用本文件。筆者認(rèn)為，雖然PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)不適用本文件，但政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)與PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)有相似之處，他們都是為了提高項(xiàng)目的質(zhì)量，都是為了規(guī)范項(xiàng)目行為，提高經(jīng)濟(jì)效益，提高社會(huì)效益。所以該文件對(duì)PPP項(xiàng)目有一定的參考價(jià)值，例如：
第一，推進(jìn)引入第三方開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)為大趨勢(shì)，同樣適用PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。
第二，績(jī)效管理也會(huì)貫穿PPP項(xiàng)目的全過(guò)程。
第三，PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)果與合同資金支付掛鉤等。
政府購(gòu)買服務(wù)包括哪些內(nèi)容？
根據(jù)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)），政府購(gòu)買服務(wù)主要包括六大類：
（一）基本公共服務(wù)。公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、人才服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利服務(wù)、殘疾人服務(wù)、優(yōu)撫安置、醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運(yùn)輸、三農(nóng)服務(wù)、環(huán)境治理、城市維護(hù)等領(lǐng)域適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)；
（二）社會(huì)管理性服務(wù)。社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織建設(shè)與管理、社會(huì)工作服務(wù)、法律援助、扶貧濟(jì)困、防災(zāi)救災(zāi)、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、流動(dòng)人口管理、安置幫教、志愿服務(wù)運(yùn)營(yíng)管理、公共公益宣傳等領(lǐng)域適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)；
（三）行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)。行業(yè)職業(yè)資格和水平測(cè)試管理、行業(yè)規(guī)范、行業(yè)投訴等領(lǐng)域適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)；
（四）技術(shù)性服務(wù)。科研和技術(shù)推廣、行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)調(diào)查、行業(yè)統(tǒng)計(jì)分析、檢驗(yàn)檢疫檢測(cè)、監(jiān)測(cè)服務(wù)、會(huì)計(jì)審計(jì)服務(wù)等領(lǐng)域適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)；
（五）政府履職所需輔助性事項(xiàng)。法律服務(wù)、課題研究、政策（立法）調(diào)研草擬論證、戰(zhàn)略和政策研究、綜合性規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)指標(biāo)制定、社會(huì)調(diào)查、會(huì)議經(jīng)貿(mào)活動(dòng)和展覽服務(wù)、監(jiān)督檢查、評(píng)估、績(jī)效評(píng)價(jià)、工程服務(wù)、項(xiàng)目評(píng)審、財(cái)務(wù)審計(jì)、咨詢、技術(shù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、信息化建設(shè)與管理、后勤管理等領(lǐng)域中適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)；
（六）其他適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)。
以往進(jìn)行撥款的項(xiàng)目逐漸改成政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，政府購(gòu)買服務(wù)涉及的投資額度越來(lái)越大，涉及的行業(yè)領(lǐng)域越來(lái)越廣。在中國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)信息平臺(tái)網(wǎng)站上，可以看到14大類的政府政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，在這些目錄內(nèi)的項(xiàng)目，均適用進(jìn)行政府購(gòu)買服務(wù)。
政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目從2015年開(kāi)始，才剛剛幾年，與之相匹配的績(jī)效評(píng)價(jià)將開(kāi)展試點(diǎn)，涉及的領(lǐng)域非常廣泛，規(guī)模也會(huì)越來(lái)越大，政府購(gòu)買服務(wù)的第三方評(píng)價(jià)的市場(chǎng)需求也會(huì)慢慢增長(zhǎng)。
為積極穩(wěn)妥推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作，財(cái)政部將于2018—2019年組織部分省市開(kāi)展試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)完善政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系，探索創(chuàng)新評(píng)價(jià)形式、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)路徑，穩(wěn)步推廣第三方績(jī)效評(píng)價(jià)。綜合考慮地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及評(píng)價(jià)工作開(kāi)展情況等因素，選取天津市、山西省、吉林省、上海市、江蘇省、浙江省、河南省、四川省、貴州省、深圳市等10個(gè)省、直轄市、計(jì)劃單列市開(kāi)展試點(diǎn)。
績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容是什么？績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍是什么？
財(cái)綜〔2018〕42號(hào)文“就購(gòu)買服務(wù)行為的經(jīng)濟(jì)性、規(guī)范性、效率性、公平性開(kāi)展評(píng)價(jià)。各地區(qū)、各部門可以結(jié)合自身實(shí)際，具體確定重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目，并逐步擴(kuò)大范圍。”
就績(jī)效評(píng)價(jià)的初期而言，主要是針對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、規(guī)范性、效率性、公平性開(kāi)展評(píng)價(jià)。做一個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，采用競(jìng)爭(zhēng)的方式，合規(guī)合法是項(xiàng)目的基本要求，所以公平競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)范操作成為項(xiàng)目的前提，在評(píng)價(jià)的過(guò)程中將會(huì)嚴(yán)肅查處暗箱操作、利益輸送、弄虛作假等違法違規(guī)行為，依法依規(guī)對(duì)違規(guī)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰。以結(jié)果和目標(biāo)為導(dǎo)向，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)帶來(lái)了什么樣的效益，為政府節(jié)約了多少成本，是否物有所值，所以要從經(jīng)濟(jì)性和效率性來(lái)評(píng)價(jià)。重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)領(lǐng)域根據(jù)實(shí)際情況，逐步擴(kuò)大評(píng)價(jià)范圍，提高政府購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量。
績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果如何應(yīng)用？
財(cái)綜〔2018〕42號(hào)文“財(cái)政部門直接組織開(kāi)展第三方績(jī)效評(píng)價(jià)的，應(yīng)及時(shí)向購(gòu)買主體和承接主體反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，提出整改要求，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。購(gòu)買主體組織開(kāi)展第三方績(jī)效評(píng)價(jià)的，應(yīng)及時(shí)向承接主體反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，探索將評(píng)價(jià)結(jié)果與合同資金支付掛鉤，并作為以后年度選擇承接主體的重要參考。”
政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)不是為了評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果必然會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效干預(yù)，第三方機(jī)構(gòu)出具整改要求，項(xiàng)目必須進(jìn)行整改，提升服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，和合同資金支付掛鉤，為政府節(jié)約相應(yīng)的成本。績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果還會(huì)影響第二年政府財(cái)政預(yù)算的支出情況，從而調(diào)整預(yù)算成本。
政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)操作流程？
財(cái)政部門組織第三方開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、規(guī)范性、效率性、公平性開(kāi)展評(píng)價(jià)。在項(xiàng)目開(kāi)始，編制預(yù)算的同時(shí)，就應(yīng)當(dāng)設(shè)定相應(yīng)的指標(biāo)體系，指標(biāo)能夠客觀評(píng)價(jià)服務(wù)提供狀況，相關(guān)群體滿意情況，購(gòu)買主體等方面滿意情況，特別是服務(wù)對(duì)象滿意情況。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果將會(huì)影響以后年度的預(yù)算安排，與合同資金支付掛鉤。
附：政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)示意圖
第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)該怎么做？
怎么進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)怎么設(shè)置，打分標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)審依據(jù)是什么？一系列的問(wèn)題是績(jī)效評(píng)價(jià)最難解決的問(wèn)題，財(cái)綜〔2018〕42號(hào)文系統(tǒng)性地，方向性地指出：“建立健全指標(biāo)體系。編制預(yù)算時(shí)應(yīng)同步合理設(shè)定政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效目標(biāo)及相應(yīng)指標(biāo)，作為開(kāi)展政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)。指標(biāo)體系要能夠客觀評(píng)價(jià)服務(wù)提供狀況和服務(wù)對(duì)象、相關(guān)群體以及購(gòu)買主體等方面滿意情況，特別是對(duì)服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)應(yīng)當(dāng)賦予較大權(quán)重。”
服務(wù)提供狀況，相關(guān)群體滿意情況，購(gòu)買主體滿意情況，特別是服務(wù)對(duì)象滿意情況，是重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)，在項(xiàng)目預(yù)算時(shí)就應(yīng)該考慮到，指標(biāo)體系如何建立，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)如何確定，目標(biāo)如何分解，體系建立后同領(lǐng)域中是否可以比較，是否可以量化，是否可以檢測(cè)，這些問(wèn)題暫時(shí)都沒(méi)有回答，這也是將來(lái)第三方機(jī)構(gòu)努力探索的方向，這也是第三方機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)機(jī)遇所在。
